二、旅游行政执法面临的新形势与新挑战

　　（一）入世对旅游行政执法的影响
　　履行入世承诺，遵守世贸规则，是WTO各成员义不容辞的责任。世贸组织协议第16条第4款："每一成员应保证其各项法律、规章和行政程序，与所附各协议中规定的义务相一致"。这就对我国旅游执法提出了新的要求和挑战。
　　1.现行旅游政策法规要与入世接轨。旅游业入世承诺的内容虽主要是饭店和旅行社领域，但入世的影响远不限于此。按照世贸规则的要求，现行的旅游法规和规章有不少还与之不相适应。国家旅游局第一批清理的69个规章和规范性文件中，有19项需要废止，有27项需要修改。我国现行旅游政策法规的清理、修订过程，本身就是兑现入世承诺的过程，但对旅游执法将产生影响也是显而易见的。
　　2.旅游部门的行政方式要与入世接轨。旅游部门以前为加强行业和市场管理，自行设立了一些审批、认证、许可项目，对维护旅游经济秩序发挥了积极作用，但自己立规矩、自己来执行、自己来监督的做法，入世以后有悖于世贸规则；长期以来，政府部门习惯于以行政手段管理行业，发文件、发通知，搞评比、搞检查，前置审批、专项整治，但法制的、市场的手段运用不足，今后应该充分加强这方面的建设；各级旅游局以前比较看重市场准入的前置审批，对行业、市场发展中的问题则跟踪执法不够，加上旅游立法中的淘汰机制不健全，违规经营再大、再多也很难"死亡"，入世以后应该进一步加强动态化的管理。
　　3.依法行政的工作透明度要与入世接轨。透明度原则是WTO的主要规则。它首先要求旅游政策法规公开透明，不得以内部通知形式发文，不能标有"密级"或仅供审批时内部掌握，要使被管理和规范的对象可通过公开渠道了解到；依法行政的程序应该公开透明，旅游部门应该公开办事规则与程序，将行政活动置于公众监督之下，要使被管理者了解准入市场到底需要哪些手续，符合什么条件就可得以批准，不予批准应明确告知原因；行政决策不应有内部掌握的标准，有关市场准入的条件和要求都应明确对外公布，不应有所保留或弹性，也不应有诸如总量控制、区域分布、先行试点、批量研究等经济需求测试的规定。
　　（二）行政管理体制改革提出的要求
　　随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，行政管理体制的进一步改革被提上了日程。当前，对旅游行政执法影响比较明显的有两大问题：
　　1.行政许可法出台以及清理行政审批项目
　　《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，将于2004年7月1日起施行。这是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。《行政许可法》的公布施行，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，深化行政审批制度改革，推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。为了保证行政许可法的顺利实施，国务院从2001年起启动了清理行政审批项目的工作，按照"合法、合理、效能、责任、监督"的原则，对各部门现有的行政审批项目进行了清理，取消不合法、不合理设置的审批项目，凡是能够用法律手段、市场机制解决的问题，都尽量避免用行政审批手段来解决。因此，这是一项关系和影响旅游行政执法的基础性工作。经过认真的筛选和清理，在国务院公布的第一批清理结果中，涉及旅游业的3个审批项目被取消（即饭店管理公司、经营香港游业务旅行社、旅游商品类展销活动）；在2003年初国务院公布的第二批清理结果中，涉及旅游业的4个项目需要改变管理方式（导游人员等级考核、内河旅游船星级评定核准、旅游饭店星级评定核准、旅游饭店星级评定检查员资格核准），须交由中介机构或行业协会来承担。目前，第三批行政审批项目的清理工作已经启动。省以下的有关清理工作也在加快推进，过去被作为拓展行业管理领域的一些举措，如自行设定旅游经营和服务的资质要求、细化上级行业主管部门规章、制定地方色彩的处罚规定等做法，都将属于被清理的范围和内容，因此，旅游行政执法的范围必然将受到影响。
　　2.综合行政执法、相对集中行政处罚权的改革试点
　　这是国务院要求应与行政审批制度改革结合开展的两项试点工作。它要求把与市场经济秩序密切相关的一些部门的行政处罚权集中到一起，组建专门机构和执法队伍统一行使被集中的职能。自1997年以来，这项改革已在23个省（自治区）的79个城市和3个直辖市试点，取得了比较显著的成效。目前，这项工作在个别省市已涉及到了旅游部门。例如，上海市作为相对集中行使行政处罚权的试点城市，已将旅游部门的行政处罚权移交给新组建的市文化行政执法局，按照上海市沪府发［2003］5号文件精神，将在执法局中设立专门的旅游稽查处，区县也要设立相应的综合行政执法机构。目前，旅游执法被纳入行政处罚权集中试点的虽只有上海一地，但它作为国务院倡导的一个改革方向，今后必将在较大范围内加以推广，更多的一些省市也将陆续将旅游执法纳入试点之中，这对今后旅游行政执法的格局将产生明显的影响，包括执法职能、执法机构、执法队伍、执法方式和执法效果。
　　（三）产业大发展与旅游法制建设滞后的矛盾
　　1.旅游产业和市场规模不断壮大
　　旅游业是国民经济新的增长点，正以方兴未艾、蓬勃发展之势，不段扩张市场规模、产业规模。2002年，全国共有各类旅游企事业单位29万多家，其中，旅行社1.l万多家，星级饭店8880家，其他旅游住宿设施26.7万家，景区景点和旅游车船公司6122家；全国旅游行业固定资产原值8238.2亿元；全国旅游直接从业人员612.63万人。我国入境旅游接待和创汇居世界第五位，国内旅游是世界最大的市场，出境旅游已成为亚洲地区快速成长的市场。
　　2.旅游法制建设滞后
　　由于旅游业是新兴和后发的产业，加上对其他行业的依托性、关联性较强，旅游法规体系建设显得十分不足。至今，旅游行业还没有一部综合性的旅游法，只有3部行政法规；旅游业包括的六要素中，只有旅行社（含导游、领队）领域的法规比较健全。20世纪90年代末以来，加快发展大旅游的局面已形成，各方面投资旅游的热情势不可挡，平均每年新增旅游经营单位十多万家、从业人员几十万人，旅游产业规模和市场规模越来越大，但旅游立法的步伐并没有明显加快，旅游执法人员的配备不见增长。
　　3.旅游执法与相关部门存在交叉
　　从旅游资源、旅游产业、旅游管理来看，本应是一个有机的统一体，但由于旅游资源和产业要素分散于各个部门，建设部门管理风景名胜区、世界遗产，文物部门管理历史文物古迹，宗教部门管理庙观寺院，园林部门管理风景园林，林业部门管理森林公园和自然保护区，铁路、民航部门负责旅游交通运力的配置，部门职能和利益的交叉，使涉及方方面面的旅游行政执法难度很大。各级旅游局虽是旅游行业的主管部门，但实际能够管理到的领域只有旅行社；虽然旅游部门被赋予了统管旅游接待设施和旅游服务标准之责，但实际上上述行业部门管理领域以内的旅游景区（点）很难被管理到位。因此，出现了旅游发展面越大，与旅游抗衡的部门就越多，旅游法律支撑就越薄弱的局面。
　　（四）维权意识提高与行政执法水平不高的冲突
　　广大旅游者和旅游企业法制意识不断增强，他们在旅游市场经营、旅游消费中的自我保护意识明显提高，对旅游执法水平提出了明显的挑战。旅游企业普遍反映，旅游者对旅游行程和服务质量的要求越来越"精明"，因不满服务水平的投诉日益增多，有些投诉中甚至出现维权过度的现象；地方旅游部门反映，现在旅游企业对旅游部门执法也有较高要求，因不满意行政处罚而发生的行政复议、行政诉讼案例日益增多，一些地方旅游局频频成为法院的被告。目前，我国仅国内旅游者就超过8亿多人次，星级饭店、旅行社、旅游车船等经营单位数万家，这是一个十分庞大的群体，如果排除旅游行政执法水平的因素，仅是由于旅游者和旅游企业维权意识增强而每年提高千分之一的投诉或行政复议，就是一个非常可观的数字。
　　与此相比，旅游执法队伍建设和执法水平提高却并不明显。目前，各地旅游质监所大多只有数人或十来人的事业编制，执法经费来自旅行社缴纳的质量保证金的微薄利息，决定了如果没有额外的经费补贴，在旅游市场的执法数量和频率就不会太高；一些旅游执法机构由于没有解决执法主体资格问题，外出执法"名不正，言不顺"；不少总是呆在家里受理投诉。由于日常现场执法频率较低，相应的执法培训跟不上，执法人员对法律法规条文和程序不熟，很容易出现执法不当、执法随意等问题。

　　三、新时期加强旅游行政执法的对策性思路

　　党的十六大确立的全面建设小康社会的奋斗目标，将我国国民经济和社会发展带入了一个新的历史时期。在这个时期，旅游将成为广大人民群众物质、精神生活水平提高和全面实现小康的重要体现。因此，加强旅游行政执法工作，提高旅游行政执法水平，也具有相应的政治、经济和社会意义。
　　（一）要进一步强化依法行政的观念
　　行政手段是旅游行业管理的重要措施，具有简便易行、针对性强、快捷高效等特点，但在市场经济条件下，过于倚重行政手段已暴露很多弊端；入世以后，为了全面与国际市场、国际惯例接轨，也呼唤政府部门加强依法行政。根据《立法法》的精神，旅游执法必须以法律法规为依据，旅游市场准入应包括审批条件、审批程序、审批部门、违规条款；行政处罚应包括违规情形、处罚标准、处罚程序等。在新的历史条件下，旅游部门应自觉适应依法行政的新要求：进一步提高工作透明度，广泛接受旅游企业、旅游者、新闻舆论监督；要推进旅游市场监管与世贸规则的接轨，参照国际水准和要求提高旅游执法水平；要加快国内法规与入世承诺的接轨，旅游部门的执法要接受WTO成员、外商投资企业的监督。
　　（二）要进一步加强旅游立法
　　立法是执法的基础。目前，旅游住宿、旅游景区、旅游资源保护与开发等方面尚未被旅游立法所涉及，只有一些技术标准、规范性文件作支撑，要扩大旅游立法的覆盖面，争取通过加强旅游立法，将一些管理措施转变为旅游法规、规章，并解决好与土地、城建、环保、林业、文物等部门法规的冲突和矛盾，搞好旅游发展与相关行业法规的衔接；目前旅游行业法律、法规较少，而且主要是部门规章和规范性文件，旅游立法规格偏低，在跟相关行业利益发生冲突时，即使旅游部门占有显著或绝对的理由，也往往由于旅游法律的效力不强，而合理不合法或有理说不清。鉴此，应设法提高旅游立法的法律效力；为确保入世后及时兑现旅游部门的承诺，国家旅游局于入世前配合国务院法制办修订了《旅行社管理条例》，解决了入世以后兑现承诺的主要法律问题，但一般规章、规范性文件的修订进展缓慢，地方旅游法规的清理修订也有相当的工作量，有些规章、规范性文件如不尽快修订，将影响我国旅游业的加快发展，例如，90年代初，我们制定的旅游企业到境外经营的有关规定，在资质条件、资金要求、申批程序等方面，已十分明显地滞后于旅游产业发展的现实，入世以后则成为阻碍我国旅游企业跨国经营的障碍。因此，必须加快清理和修订旅游法规。
　　（三）要进一步健全和完善多形式的执法渠道
　　从行政管理体制改革的方向看，综合行政执法或集中行政处罚权是探索和发展的一个方向，但要在全国相当一些旅游部门推行综合执法，可能还要经历相当长的一个时间，这就要求不断完善现有的旅游行政执法方式，积极拓展和运用其他渠道促进旅游行政的质量。一是充分发挥日常执法手段的作用。旅游者是服务质量的最广泛监督者，也是促进旅游行政执法的重要力量，各级旅游部门要加强对旅游投诉的受理，提高处理投诉的效率，推动对旅游市场的针对性监管；要进一步深化旅行社业务年检工作，不断改进和优化年检指标体系，完善年检制度的淘汰机制，带动行政执法工作不断走向深入。同时，要引导旅游者利用消费者协会的渠道，通过消协渠道促进解决旅游相关要素的服务质量问题。二是充分发挥现有旅游执法机构的作用。行业管理处、旅游执法大队、旅游市场监察机构等行政执法部门，要加强对执法人员法律知识和执法要领的培训，进一步增强法制观念，增强诉讼意识、证据意识、程序意识、监督意识，养成自觉守法、依法办案的习惯，从队伍素质的提高入手，促进旅游行政执法水平的提高。三是积极争取参与综合执法、集中处罚权试点。旅游市场秩序具有涉及面广、包容性强的特点，只有汇合各部门综合执法，才能解决一些深层次问题。因此，在理论上，综合执法、集中行政处罚权的改革试点，非常适合旅游行业的特点。当然，参与这项改革试点事关旅游部门的职能调整，关系到现有旅游执法队伍的归属去留，也直接影响到旅游行政执法的实际效果，应该采取实事求是和客观务实的态度，客观评价和对待改革试点工作，既不宜因关系到现有利益格局的调整而消极抵制，也不宜在没有充分试点的基础上盲目加以推广。检验试点成功的主要标准应是有利于更好地维护旅游市场秩序，提高旅游行政执法的水平，降低旅游行政执法的综合成本。四是要充分发挥行政复议和行政诉讼渠道的作用。旅游者、旅游企业通过法律渠道解决旅游消费、旅游经营中的纠纷问题的越来越多，每年都有一批较有代表性的审判案例、行政复议案例，对推动依法行政越来越发挥着重要作用。但行政复议这一渠道至今没有充分发挥作用，国家旅游局一级每年接受的行政复议只有三四例，由于处罚机关害怕败诉影响旅游部门形象，申请复议者也担心以后在经营中受到打击报复，大多数情况是中途撤销复议，今后这一渠道应充分发挥作用。
　　（四）要进一步解决执法主体资格和经费问题
　　目前对旅游市场进行执法检查、受理旅游投诉的，多数地方是由旅游质监所、执法大队来实际承担。它们中真正取得执法主体资格的不是很多，多数情况是以旅游局的名义开展执法，不能独立承担法律责任。《行政处罚法》第十七条规定，只有法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，才可以在法定授权范围内实施行政处罚。该法第十八条、第十九条对委托授权作了如下规定：依照法律、法规、规章的明确规定；受委托的组织是依法成立的管理公共事务的事业组织；受委托的组织具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，受委托的组织应当有条件组织进行相应的技术检查或技术鉴定。因此，旅游质监所、执法大队基本具备上述条件。1997年，国家旅游局发布的《全国旅游质量监督管理所机构组织与管理暂行办法》，规定了旅游质检所的机构设置和职能，其中，关于国家旅游局质监所可以被视为委托授予了部分行政执法权。2000年，国家旅游局质监所与管理司合并，实行两块牌子一套人马，使国家一级质监所取得了行政执法权。对于地方旅游质监所来说，学习国家旅游局合并机构以取得执法权的做法不大具有参考性，比较可行的是尽快争取地方法规授权或地方法规、规章委托，以解决旅游执法主体的合法地位。
　　与此密切相关的是执法机构的经费问题，目前多数旅游质监所、执法大队是自收自支的事业单位，经费主要来源于当地旅行社缴纳的质量保证金的存款利息的一部分。地市以下是旅游行政执法的主要阵地，一个地市旅行社的数量一般有十多家，多的有几十家，所缴纳保证金每年的利息在十来万元左右，其中三分之一归旅行社所有，剩下的才能由质监所支配，包括人员工资、执法车辆的开支、通讯费用、调查取证的交通费、执法人员加班加点的补贴等，都要从这点费用里支付，旅游行政执法的经费严重不足。在一些边远地区，由于执法经费缺乏，旅游行政执法没有专门的车辆，外出执法要乘坐公共汽车；在公共汽车不能通达的景区，只能翻山越岭的步行，不能租老百姓的马匹（费用没法报销）。许多地方反映，旅游行政执法越多、越频繁，执法经费就越短缺、越困难。因此，经费问题已严重影响了旅游行政执法，必须下决心研究解决这个问题。
　　可以相信，如果各级旅游部门在行业管理中解决了这些问题，旅游执法的水平将会相应地得到较大提高。